Города и деньги

— Начнем с официальных приоритетов, отображенных на бумаге. В начале 2017 года вышла новая версия «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Этот документ заменил действовавший с 1996 г. указ президента РФ «Об основных положениях региональной политики в РФ», заново сформулировав принципы, приоритетные задачи и механизмы регионального развития. 

 

Под урбанизацией в документе подразумевается формирование крупных городских образований, появляется термин «агломерации» — совершенно новый в Основах региональной политики. Более того, подчеркивается, что создание агломераций является «необходимым условием обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках». 

 

Таким образом, роль крупных городов как драйверов роста отныне официально закреплена. Неудивительно, что проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. (еще один документ, находящийся пока в стадии обсуждений) поддерживает идею поощрения новых центров экономической активности и инновационных видов деятельности в пределах крупных агломераций, а малым и средним городам предлагает такие пути развития, как туризм, локальные сервисы и включение в региональный промышленный комплекс, а в случае отсутствия перспектив прогресса на этих путях — модель «управляемого сжатия». 

 

Эта модель подразумевает, что при снижающейся численности жителей города проводятся мероприятия по сокращению его жилой территории: переселение семей в «живые» районы из опустевших и отключение последних от коммуникаций; желающим покинуть город власти оказывают содействие в переезде, а остающимся — в трудоустройстве.

 

Недавно я вернулась из экспедиции на Север, где своими глазами наблюдала результат неуправляемого сжатия в Игарке. Население города сократилось более чем в четыре раза: с 19 тысяч в 1990 г. до 4,5 тысяч сегодня. Это результат банкротства градообразующего предприятия (здесь — лесоперерабатывающего комбината), на котором в лучшие годы работали до 5 000 человек. В такой ситуации «управляемое сжатие» — вероятно, единственно возможное решение для администрации опустевшего города с неоправданно протяженными коммуникациями и грузом ветшающего жилья.

 

С вводом Ванкорского месторождения нефти, которое расположено в 130 км от Игарки, появились было надежды на мультипликативный эффект от присутствия огромной корпорации на территории: ожидалось, что деятельность «Ванкорнефти» приведет к увеличению рабочих мест и росту инвестиций. Но эти надежды оправдывались только на стадии реконструкции аэропорта Игарки, необходимого «Ванкорнефти» для доставки вахтовиков из других регионов и стран. После того как аэропорт перешел в рабочий режим, надобность в местных работниках резко сократилась. Игарчане трудятся также в речном порту. Но самой значимой после транспорта деятельностью для города теперь является жилищно-коммунальное хозяйство, то есть сохранение города как такового. Эта отрасль лидирует по количеству занятых в ней. 

 

О перспективах Игарки можно судить по тому факту, что трехкомнатную квартиру можно купить за 80—100 тыс. руб., а коммунальные платежи за однокомнатную квартиру составляют 10—12 тыс. руб. В этих условиях администрация Игарки считает, что нужно и далее осуществлять программы переселения семей на материк, содействовать более компактному проживанию  горожан и в целом доводить численность населения до оптимальной, то есть связанной в основном с обслуживанием аэропорта.

 

Стоит отметить, однако, что проблема сокращающихся городов не новая и не уникальная, она наблюдается везде, где города сталкивались с падением спроса на свою продукцию (Детройт, например) или исчерпанием разрабатываемых ими ресурсов (Ичунь и другие города Северо-Восточного Китая).

 

 

— Иными словами в России подтвержден отказ от попыток выравнивания всего и вся, от вытягивания отстающих, и взят курс на мощные урбанистические центры?

 

— Не совсем так. Государство не может отказаться от курса на сокращение территориальных неравенств, если оно открыто не отвергает региональную политику как таковую. Проблема в другом: сторонники поляризованного развития считают, что при достаточно высоких темпах роста всей национальной экономики территориальные  диспропорции сгладятся естественным образом. Этот популярный аргумент используется в попытке снять противоречие между пространственным выравниванием и концентрацией роста в мегаполисах. Да, динамичный прирост ВВП — это хорошо. Но есть опасение, что политика поощрения экономического роста в масштабе всей России будет в пространственном плане изначально опираться на городские агломерации.

 

— Как именно?

 

— Логика используется такая. Большие города — самые эффективные места для производства. Следовательно, они вносят решающий вклад в прогресс всей экономики. А поскольку стабильный общенациональный рост — будто бы достаточное условие для межрегиональной конвергенции, то политика сокращения межрегионального неравенства в условиях бюджетных ограничений менее актуальна. Вывод: для обеспечения национального экономического подъема нужно поддерживать и развивать прежде всего его драйверы, то есть крупные города.

 

— Напрашивается неизбежное qui prodest — кому это выгодно?

 

— Аргументы — тоже товар на рынке государственных ресурсов, приоритетов  и внимания органов власти. Сторону спроса на аргументацию в пользу поддержки мегаполисов представляют два агента: органы федерального управления, распределяющие фонды в условиях бюджетных ограничений, и региональные власти, испытывающие недостаток полномочий и ресурсов. 

 

Если первым идея поляризованного роста представляется очень полезной (если не спасительной) для более эффективного распределения строго ограниченных средств в столь же строго лимитированном наборе точек роста, то вторые жаждут эти ресурсы получить. Поэтому власти субъектов Федерации нуждаются в любых дополнительных аргументах для лоббирования своих интересов — соответственно, в каждом регионе будет обосновано развитие новых точек роста. Например, Стратегия развития Ханты-Мансийского автономного округа до 2030 г. предусматривает создание восьми агломераций, включая узел Березово — Игрим, а в Новосибирской области недавно решили развивать Барабинско-Куйбышевскую агломерацию.

 

Основные «продавцы» концепций агломерационного развития — это пул экспертов в большинстве своем с теоретическими предпочтениями в русле школы Всемирного банка. Они не озабочены строгими доказательствами существования позитивных эффектов укрупнения и слияния городов, но формируют и делят российский рынок разработки стратегий.

 

Кроме того, наиболее убежденные и заинтересованные сторонники управляемого роста агломераций — градостроители. Московский институт «Гипрогор» на протяжении многих лет активно пропагандирует эту парадигму и объявляет себя пионером, включившим в правовое поле термин «агломерация». Свою позицию институт подкрепляет впечатляющими цифрами и отсылками к мировому опыту и рекомендует меры по концентрации населения, подобные проекту Южно-сибирской конурбации — подковообразной урбанизированной территории Бийска, Барнаула, Новосибирска, Томска, Кемерова и Новокузнецка, соединенных между собой высокоскоростной магистралью. 

 

— На чем же основана вера в экономическую благотворность агломераций?

 

— Положительные эффекты агломерации хорошо известны и обоснованы в теории. В большом городе фирмы могут снизить издержки за счет масштаба операций, логистики и т. п. Потребители получают доступ к разнообразию товаров и услуг. Концентрация в мегаполисе знаний и навыков позволяет запускать инновационные продукты, что формирует и расширяет спрос, и так далее. Как результат, растет общая эффективность производства.

 

Но это теоретическая модель, не включающая в себя неизбежные риски и негативные эффекты. Представляется, что современные исследователи (а вслед за ними политики и чиновники) сосредоточились на положительных плодах агломерации в ущерб отрицательным — тем, которые возникают после достижения городом определенного (оптимального) размера. Это скученность, перегруженность инфраструктуры, экологические проблемы и, что крайне важно с точки зрения эффективности, — увеличение издержек в связи с ростом цен на землю, недвижимость и труд.

 

Очень жаль, что сегодня посыл о безусловной эффективности большого города часто преподносится как самоочевидный или безоговорочно подтвержденный экономической наукой и практикой, хотя это не соответствует действительности. Вместо доказательств приводятся популярные цитаты — например, известного американского экономиста (автора понятия «креативный класс») Ричарда Флориды, согласно которому удвоение размера города приводит к более чем двукратному росту его совокупного продукта, требуя при этом менее чем двукратного роста издержек. Но эмпирические проверки дают как минимум неоднозначные результаты.

 

 

— Идеологи тех или иных российских стратегий любят ссылаться на международный опыт. Что говорит статистика развитых стран мира?

 

— Да, в США и Германии налицо существенная положительная связь между размером города и производительностью труда. Но других примеров почти что и нет. Во Франции влияние масштаба на эффективность определяется Парижем. Если убрать его из выборки, то корреляция существенно ослабевает. В Великобритании аналогичный эксперимент с исключением столицы меняет знак зависимости: она становится отрицательной. В Австралии и Канаде связь между показателями нулевая. В Японии позитивное воздействие  размера на эффективность возникает за счет трех крупнейших мегаполисов: Нагои, Осаки и Токио, а при их удалении становится скорее обратным. В Южной Корее и Испании связь отрицательная. Иными словами, единообразной мировой зависимости между размером города и эффективностью не существует — налицо  множество моделей и историй развития. 

 

— Как выглядят российские супергорода с точки зрения экономической эффективности?

 

— Отечественная статистика привязана прежде всего к субъектам Федерации и  позволяет судить об экономической динамике лишь двух крупнейших городов, к ним относимых, — Москвы и Санкт-Петербурга — в сравнении или с отдельными регионами (что не совсем корректно) или с Россией в целом. И если в начале 2000-х годов индекс физического объема ВРП (валового регионального продукта. — Прим. ред.) Москвы иногда превышал и среднероссийский, и петербургский показатели, то, начиная с 2009 г., стал постоянно уступать обоим. Что касается динамики отдельных видов деятельности, то в течение 2005—2016 гг. Москва отставала от среднероссийских уровней не только в промышленности и строительстве (что принято объяснять постиндустриальным характером экономики города), но и в сервисных отраслях: торговле, гостиничном бизнесе, в коммунальных, социальных и персональных услугах. Даже по росту розничного и оптового товарооборота столица уступала и России в среднем, и Петербургу, хотя при почти однопроцентном приросте населения в целом по РФ (без учета Крыма) численность москвичей за период 2005—2016 гг. выросла на 13 % , а петербуржцев — на 12 %. При этом количество работающих в столицах выросло более чем пропорционально: в Москве — на 20,1 %, в Санкт-Петербурге — на 15,9 %, по России в целом — на 4,4 %. 

 

— Так все-таки, можно говорить о сравнительно более высокой производительности труда в мегаполисах? Или нет? Ведь среднероссийские показатели растворяют в себе города очень разного масштаба. 

 

— Они смешивают не только города, но и очень разные по масштабу и специфике производства. В этом смысле рассуждения о некоторой «обобщенной производительности в городе» весьма условны и упираются в проблемы методологии измерения и доступности статистики. Я, например, выполнила оценку производительности труда в промышленности в более чем 1 000 городов РФ, беря за основу отношение объемов отгрузки продукции к среднесписочной численности работающих. Посмотрела на зависимость этого показателя от размера городов — и корреляция оказалась очень слабой.

 

Возможно, такой результат обусловлен тем, что я рассматривала только промышленность и не имела возможности учесть услуги, роль которых в современных городах очень высока. Но есть исследование Татьяны Дмитриевны Полиди и Надежды Борисовны Косаревой («Вопросы экономики», № 7, 2017), в котором они использовали свою оценку валового городского продукта (по аналогии с ВВП) и сделали вывод о том, что в 2000—2015 гг. городской сегмент не играл существенной роли в развитии России в силу общей экспортной модели роста нашей экономики. По мнению авторов статьи, города, выполняя  важнейшие обслуживающие функции для граждан, бизнеса и государства, пока не могут генерировать самостоятельные источники роста.

 

Я зашла с другой стороны — и решила использовать индекс производительности труда, который рассчитывался на основе валового регионального продукта по субъектам Федерации за период 2008—2015 гг. Посмотрела, как этот показатель зависит от уровня урбанизации в регионе, измеряемого по доле городского населения. Связь оказалась отрицательной, и это можно объяснить особенностями отраслевой структуры. Если территория специализируется на добыче ресурсов, то производительность труда в денежном выражении может быть высокой. 

 

В сырьевых регионах, как правило, нет мегаполисов, уровень урбанизации в целом невелик. Если же в экономике значительна доля услуг (а они в среднем более трудоемки на один рубль выручки), то производительность ниже. Эта ситуация типична для территорий с крупными агломерациями. Так может возникнуть общая отрицательная связь между уровнем урбанизации и производительностью. В любом случае, этот вопрос надо исследовать дальше.

 

 

— Будем считать, что  высокая производительность труда не является обязательным свойством больших агломераций как в России, так и в других странах. Но каково место мегаполисов в  обеспечении экономического роста, особенно в высокотехнологичных отраслях? 

 

— Как я уже сказала, скудность российской статистики не позволяет оценить рост городских экономик по добавленной стоимости, но есть возможность корректного сравнения по группе косвенных показателей. 

 

Так, по численности работников организаций в промышленности самые высокие темпы роста за период 2004—2013 гг. выдала экономика Ростова-на-Дону (+16 %), за ней следовали Санкт-Петербург (+4 %), Нижний Новгород (+3 %) и Москва (+0,8 %). Сокращение численности работников произошло в Новосибирске (–4 %), Омске (–5 %), Воронеже (–9 %), Красноярске (–12 %), Уфе (–14 %), Перми (–18 %), Казани (–19 %), Челябинске (–21 %), Екатеринбурге (–23 %), Волгограде (–27 %), Самаре (–37 %). Таким образом, миллионники показали как положительные, так и отрицательные темпы роста занятости в промышленности, не подтвердив популярные аргументы о концентрации факторов роста в крупных городах либо об их большей устойчивости к экономическому спаду.

 

Интересно, что средний размер 96 городов, показавших положительные темпы роста за указанный десятилетний период, не превышает 112 тысяч человек. На другом полюсе — 98 городов, в которых занятость в промышленности сократилась в полтора раза и более, а среднее население составляет 20 тысяч человек. Однако неразумно отрицать потенциал роста, присутствующий в экономике малых и тем более средних городов, а утверждение о том, что именно разрастание мегаполисов гарантирует процветание российской экономики, — это сильное упрощение.

 

— И всё же, если оперировать только экономическими факторами: где та черта, после которой, по выражению австрийского эссеиста Роберта Музиля, «бог лишает кредита» мегаполис? 

 

— В классической теории размещения компания будет оставаться в агломерации до тех пор, пока позитивные внешние эффекты перевешивают негативные. Если рост затрат делает экономическую деятельность убыточной, фирма должна переместиться из агломерации на периферию, где издержки производства ниже. Теория новой экономической географии допускает подобный исход (дисперсию) в случае либо очень высоких, либо нулевых транспортных издержек. 

 

В гораздо более широком диапазоне нормальных транспортных затрат рост числа фирм и потребителей в городе усиливает конкуренцию и снижает издержки, что повышает эффективность производства и потребления — и, как следствие, продолжается разрастание агломерации. К тому же помимо рыночных стимулов развития существует множество нерыночных факторов: политический фаворитизм, административный ресурс, государственные программы развития агломераций, поэтому явный упадок крупных городов наблюдается крайне редко. 

 

Что до критической черты, то в 2006 году было исследование Организации экономического сотрудничества и развития по городам мира, согласно которому душевые доходы населения растут до тех пор, пока город не превысит размер семи миллионов (в среднем), а после начинают снижаться.

 

— То есть общий вывод — «пусть расцветают сто цветов»?

 

— Пусть расцветают, но для цветения муниципалитетам не хватает полномочий, доходной базы и политической самостоятельности, о перераспределении которых в пользу городов нет ни слова в новых российских стратегиях. Развитие процесса урбанизации, закрепленное в Основах региональной политики (вернемся к началу разговора), реально будет способствовать росту национальной экономики, если не сведется к концентрации ресурсов и населения в крупнейших агломерациях, а обеспечит раскрытие уникального потенциала каждого города независимо от его размера и расположения на карте. 

 

Беседовал Андрей Соболевский

 

Фото предоставлено Ларисой Мельниковой (1) и из открытых источников (анонс, 2,3,4)